Những ngày cuối năm, tắc nghẽn giao thông ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh càng trầm trọng. Bài toán đi lại ở những đô thị lớn mật độ dân số cao vẫn rất nan giải, trong khi đó những giải pháp quản lý giao thông hiện nay có tác dụng còn hạn chế. Bài viết này sử dụng cách tiếp cận từ góc độ hệ thống để các thành phố có chính sách dài hạn về vấn đề này.
1. Bối cảnh
Những năm gần đây, vấn đề giao thông nội đô tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh ngày càng trở nên trầm trọng. Nhiều giải pháp đã và đang được áp dụng nhằm kiềm chế tai nạn và giảm ách tắc giao thông. Tuy nhiên, kết quả đạt được vẫn còn nhiều hạn chế với thực tế là ách tắc tại trung tâm, các nút giao thông cửa ngõ và tuyến huyết mạch vẫn có chiều hướng gia tăng.
Nguyên nhân của những tắc nghẽn này có rất nhiều và đi kèm với chúng là những vấn đề về quản lý, thể chế, khả năng đầu tư, nhận thức xã hội, lịch sử, và nhu cầu đô thị hóa nhanh trong thời kỳ công nghiệp hóa. Trong những vấn đề trên, bài viết này đề cập đến ba nội dung có tính hệ thống khi xem xét chiến lược đáp ứng nhu cầu đi lại ở trung tâm các đô thị lớn: (1) sự phân bố dân cư với các công trình công cộng; (2) việc sử dụng phương tiện đi lại trong điều kiện mật độ đi lại lớn; và (3) việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở khu vực này (xem hình dưới đây). Trên cơ sở đó, bài viết phân tích một số chính sách và chiến lược đáp ứng nhu cầu đi lại ở khu vực trung tâm đô thị lớn mật độ cao.
2. Nhu cầu đi lại ở vùng đô thị lớn
a. Quy mô đô thị và nhu cầu đi lại
Trước tiên chúng ta cần khẳng định việc quản lý giao thông đi lại ở đô thị lớn không phải đơn giản là phép cộng của quản lý các đô thị nhỏ hay đô thị trung bình. Vấn đề của đô thị lớn phức tạp hơn so với phép cộng. Theo lý thuyết hệ thống, nếu coi nhu cầu đi lại giữa các trung tâm quy về n điểm thì tổng hợp nhu cầu đi lại sẽ là 2n (n-1) với mỗi điểm sẽ có liên hệ 2 chiều (2n) với tất cả các điểm còn lại (n-1)(1). Trên quan điểm này, nhu cầu đi lại của đô thị lớn nhiều hơn nhiều lần so với đô thị nhỏ. Vấn đề quản lý đô thị lớn cũng có số lượng lớn hơn và phức tạp hơn nhiều.
Bên cạnh đó, đô thị lớn cung cấp những dịch vụ và tiêu thụ những sản phẩm có tính chất và nhu cầu rất khác nhau, đa dạng hơn so với đô thị nhỏ và trung bình. Những công trình như nhà hát, studio nghệ thuật, bảo tàng lớn, hay các bệnh viện lớn, siêu thị lớn, trụ sở các công ty tài chính, luật, tư vấn không thể rời xa các đô thị lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Năng lực sản xuất lớn đi kèm với nhu cầu tiêu thụ một lượng lớn nguyên liệu, thực phẩm, năng lượng. Cơ sở hạ tầng giao thông phải đảm bảo nhu cầu đi lại trong nội bộ, liên khu vực và quốc tế một cách nhanh chóng, thông suốt, với khối lượng lớn, ổn định, tin cậy, và chi phí hợp lý. Bên cạnh đó, yêu cầu về an ninh, an toàn, phục vụ đối ngoại đòi hỏi hệ thống giao thông phải đáp ứng nhu cầu luân chuyển hàng hóa dịch vụ và đi lại của nhiều đối tượng có thứ bậc ưu tiên khác nhau. So sánh với đô thị nhỏ, đây cũng không phải phép cộng.
b. Phân bố dân cư và nhu cầu đi lại
Nhu cầu đi lại chịu ảnh hưởng đáng kể của sự phân bố dân cư trong vùng đô thị (metropolitan area). Đô thị lớn đang phát triển thường hình thành ba vùng là vùng trung tâm (built-up area), vùng ven đô (urban fringe) đang phát triển nhanh, và vùng ngoại ô (suburban) sẽ phát triển nhưng hướng đến chức năng ở là chủ yếu. Đặc trưng của vùng đô thị lớn là sự khác biệt lớn giữa trung tâm và ngoại vi về mật độ dân cư và công trình xây dựng, về tính chất sử dụng đất để ở, dịch vụ, thương mại, và công nghiệp. Thông thường các vùng đô thị có khu vực ngoài trung tâm lớn gấp hàng chục lần trung tâm. Tuy nhiên, dân số ở trung tâm lại thường chiếm từ 30%-50%(2) tổng số dân trong vùng và mật độ đi lại ở đây luôn cao hơn nhiều. Ngược lại, cự ly đi lại của cư dân sống ngoài trung tâm lại xa hơn và nhu cầu đi lại nhiều hơn.
Sự phát triển của vùng ngoài trung tâm đô thị lớn phụ thuộc nhiều vào hệ thống giao thông nhanh và chuyên chở được nhiều là đường sắt (mass-transit). Các nước phát triển thường có hệ thống giao thông đường sắt có khả năng chuyên chở lớn với tốc độ nhanh kết nối khu vực ngoại vi và trung tâm. Sự phụ thuộc vào hệ thống này là hai chiều bởi đô thị được dẫn hướng khi hệ thống vận tải nhanh vươn xa, và ngược lại, mạng lưới đường sắt phải xây dựng trên sự phân bố dân cư sẵn có. Cơ chế thị trường giúp nhà phát triển và người mua nhà gặp nhau ở những nơi người mua nhà có thể kết nối được với mạng lưới này với giá phải chăng trong một khoảng thời gian nhất định(3). Khi việc làm tập trung ở trung tâm thì sự mở rộng của vùng đô thị có quan hệ mật thiết với sự phát triển của hệ thống giao thông vận tải nhanh và các tuyến đường bộ cao tốc.  
Sự phân bố dân cư tại các đô thị lớn làm nhu cầu đi lại trong giờ cao điểm gia tăng rất lớn so với giờ thấp điểm. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hệ số giờ cao điểm tăng cao như sự phân bố dân cư với địa điểm làm việc theo chiều không gian, theo chiều xã hội, và theo sự bố trí giờ làm việc. Khu vực ngoại vi thường phát triển sau, ở xa trung tâm và có điều kiện nhà ở rộng rãi là lựa chọn của các gia đình khá giả. Nhóm cư dân này lại thường làm việc ở trung tâm, nơi tập trung các hoạt động quản lý, dịch vụ, thương mại, và tài chính. Họ thường có nhu cầu đi vào trung tâm để làm việc. Bên cạnh đó, rất nhiều hộ gia đình không chủ động lựa chọn được nhà ở gần nơi làm việc bởi những hạn chế về cung nhà ở trên thị trường. Trên thực tế, người sở hữu nhà sẽ khó lòng di chuyển nhà đến gần nơi làm việc, trong khi đó, nhu cầu việc làm biến động nhanh hơn. Ngoài ra, đô thị lớn có số lượng người đi làm hoặc đi học ở khu vực chính thức đáng kể. Phần lớn trong số họ có nhu cầu đi lại theo giờ hành chính hoặc giờ của doanh nghiệp và sự đột biến về nhu cầu đi lại trong giờ cao điểm là khá lớn.
c. Sử dụng phương tiện cá nhân
Sự phân bố của trung tâm, việc làm, và nơi ở tại các đô thị lớn ảnh hưởng lớn đến nhu cầu đi lại; tuy nhiên việc quyết định sự lựa chọn phương tiện đi lại hay cách thức đi lại phụ thuộc vào những yếu tố khác nhau. Trong cùng điều kiện khí hậu và văn hóa, người có nhu cầu thường chọn phương tiện đi lại theo (1) thời gian đi lại (bao gồm cả cự ly di chuyển), (2) chi phí đi lại, (3) độ tin cậy, (4) tiện nghi và an toàn của phương tiện và (5) điều kiện hạ tầng tương ứng với từng loại phương tiện. Chúng ta phân tích bốn yếu tố đầu tiên và hạ tầng giao thông dành cho phương tiện cá nhân sẽ được phân tích riêng ở phần sau.
Thời gian đi lại là yếu tố đầu tiên của mỗi cá nhân khi phải lựa chọn. Yếu tố thời gian bao gồm cả độ tin cậy về thời gian, tức là khả năng đến đích đúng dự kiến bởi thời gian cũng là tiền bạc. Khu vực nội thị của các vùng đô thị lớn thường có vận tốc di chuyển trung bình của xe hơi và xe buýt từ 15 - 25km/h (giờ cao điểm ở khu trung tâm giảm xuống còn khoảng 10km/h). Nếu bán kính khu vực nội thị là 10km thì việc đi lại vào trung tâm từ bên ngoài cách khoảng 15-20km sẽ là khoảng 1h đồng hồ (vùng đô thị từ 3-4 triệu dân thường có bán kính vùng khoảng 20km và diện tích vùng là ~1200km2). Với giả định đó, phương tiện cá nhân hoặc xe buýt sẽ cho thời gian tương đương. Phương tiện cá nhân hay công cộng không làm thay đổi quyết định chọn lựa trong điều kiện này nếu không tính đến ùn tắc trong giờ cao điểm và nơi đỗ xe.
Nếu lấy tiêu chí tiện nghi làm căn cứ thì gia đình khá giả ở xa trung tâm thường chọn xe hơi làm phương tiện đi làm. Điều này đúng với đô thị trung bình và nhỏ ở tất cả các nước phát triển. Mật độ dân số thấp, điều kiện ở cao và thu nhập cao cho phép họ sử dụng phương tiện này. Bên cạnh đó, hệ thống giao thông công cộng cũng không hoạt động hiệu quả khi mật độ dân số thấp và khoảng cách ở quá xa vì xe buýt hay tàu hỏa sẽ có ít khách. Tuy nhiên, tại các vùng đô thị lớn ở châu Âu, Nhật Bản, và bờ phía đông của Hoa Kỳ dù cho thu nhập cao, thực tế là đa số người dân sử dụng phương tiện vận tải công cộng để đi làm việc trong trung tâm. Tại nước Anh năm 2001, tỉ lệ sở hữu xe hơi theo hộ gia đình là khoảng 80% và 70% người đi làm sử dụng xe hơi tính trung bình toàn quốc; tuy nhiên, trong vùng London, chỉ có 13% người sử dụng xe hơi cá nhân để đi làm trong khi tỉ lệ hộ gia đình sở hữu xe hơi ở vùng này là 70% (trên 20% số gia đình có nhiều hơn 1 xe hơi). Tình hình tương tự cũng xảy ra ở các đô thị lớn khác như New York, Stockholm, Munich, Milan, hay Paris.
Khi xem xét đến yếu tố chi phí, sử dụng xe hơi ở đô thị lớn có chi phí rất cao. Bên cạnh chi phí vận hành và khấu hao xe, thuế, bảo hiểm, phí đỗ xe và các lệ phí quản lý như phí tắc nghẽn vào trung tâm ở các đô thị mới là vấn đề lớn. Tại London, chi phí trả cho phí tắc nghẽn và chỗ đỗ ở trung tâm còn nhiều hơn tất cả các khoản chi còn lại. Tổng cộng chi phí cho một chiếc xe vào trung tâm để đi làm trong một năm bằng khoảng 30%-40% tiền mua một chiếc xe mới (4). Vì vậy, việc lựa chọn đi làm việc ở trung tâm bằng xe hơi trở nên xa xỉ. Bên cạnh đó, vấn đề nan giải còn ở tìm ra chỗ đỗ ở trung tâm và không phải ai cũng mua được chỗ đỗ dài hạn (các bãi đỗ xe công cộng chỉ cho phép gửi theo giờ hạn chế trong tuần làm việc).
Độ tin cậy của hệ thống giao thông cũng như tính tiện nghi và an toàn cũng là yếu tố quan trọng khi lựa chọn phương tiện. Trong điều kiện đường sá lý tưởng, người có nhu cầu thường xuyên sẽ chọn phương tiện cá nhân để đi lại do tính chủ động không bị lệ thuộc vào phương tiện và hệ thống khác. Tuy nhiên, trên thực tế, giao thông đường bộ có khá nhiều rủi ro như thời tiết, điều kiện đường sá, và đặc biệt là người tham gia giao thông. Do đó mức độ chắc chắn đến nơi làm đúng giờ trong giờ cao điểm khi sử dụng đường bộ luôn có độ tin cậy thấp hơn, trừ khi người đi làm chấp nhận đi thật sớm tránh giờ cao điểm. Đường sắt là phương tiện an toàn nhất và xe buýt cũng có mức độ an toàn cao hơn xe hơi cá nhân hay xe gắn máy. Về cả tính an toàn và độ tin cậy thời gian, xe lửa và metro đều vượt trội so với các phương tiện còn lại. Nếu có hệ thống này, người dân thường từ bỏ phương tiện cá nhân để chuyển sang đi xe lửa hoặc tàu điện (ngầm hoặc nổi) nếu chi phí hợp lý và mạng lưới có thể đáp ứng nhu cầu đi lại với tiện nghi đảm bảo.
Các phương tiện giao thông khác nhau có yêu cầu rất khác nhau về không gian sử dụng. Căn cứ theo nghiên cứu về nhu cầu đỗ xe của Hoa Kỳ năm 1995, so với người đi bộ, người sử dụng xe hơi cá nhân đòi hỏi không gian trên đường, không gian đỗ xe gấp hàng chục lần. Đặc biệt, không gian tĩnh dùng để làm nơi đỗ xe cho xe hơi là rất lớn so với cả xe máy và xe đạp (khoảng gần 9 lần). Trong khi đó, không gian động sử dụng trên đường phố của xe hơi ở trung tâm chỉ chiếm khoảng 6 lần xe máy tiêu chuẩn (trong trung tâm, xe hơi và xe máy chạy cùng vận tốc). Nếu tính quy đổi về khả năng thông xe ở vùng ngoại vi (do vận tốc xe hơi lớn hơn xe máy) thì không gian này chỉ là 4 lần.
Nếu chỉ xét riêng về nơi đỗ xe thì trung tâm đô thị lớn rõ ràng không phù hợp với phương tiện xe hơi. Khu vực này vốn đã rất khan hiếm không gian công cộng mà người sử dụng phương tiện như xe hơi lại yêu cầu chiếm dụng không gian rất lớn. Kinh nghiệm cho thấy các đô thị lớn ở Hoa Kỳ phụ thuộc vào phương tiện giao thông cá nhân phải dành tới 15% diện tích đất cả thành phố để làm bãi đỗ xe. Tổng cộng hệ thống giao thông ở đây sử dụng tới 30% diện tích đô thị. Đầu thế kỷ 20 và sau thế chiến thứ 2, các nước châu Âu đã dành nhiều nỗ lực cho việc cải tạo các đô thị để đáp ứng nhu cầu đi lại bằng xe hơi. Tuy nhiên, ngay từ những năm 70, các đô thị lớn ở lục địa này đã rút ra kinh nghiệm rằng càng mở thêm đường cao tốc và xây thêm bãi đỗ xe vào gần trung tâm, giao thông ở đây càng tắc nghẽn.
d. Hệ thống hạ tầng phục vụ đi lại
Hệ thống hạ tầng giao thông phục vụ nhu cầu đi lại ở trung tâm đô thị lớn đứng trước nhiều thách thức. Chúng ta hình dung khu vực này như bộ não với các mạch máu li ti liên kết nhiều chiều với nhau. Trong khi đó, tổng cộng nhu cầu tiêu thụ oxy rất lớn cần phải có những luồng tuyến cung cấp nhanh và đủ máu cho tất cả các khu vực. Nhu cầu đi lại ở khu vực trung tâm rất đa dạng, đặc biệt là nhu cầu đi lại nội bộ với khoảng cách ngắn đa hướng. Trong khi đó, vùng đô thị càng lớn thì giao thông liên khu vực với vận tốc lớn càng nhiều. Nếu không tách bạch được các luồng giao thông liên khu vực tốc độ cao với giao thông nội bộ tốc độ chậm và cự ly ngắn thì sự ùn tắc rất dễ xảy ra. Nhu cầu lưu thông vào trung tâm sẽ không được giải quyết sẽ làm tăng chi phí sinh hoạt ở trung tâm, nơi có số lượng lớn cư dân. Nói cách khác, hạ tầng giao thông ở trung tâm vùng đô thị lớn phải đáp ứng được cả nhu cầu vận chuyển nhanh và số lượng lớn tại khu vực tập trung mật độ cao của những nhu cầu đa dạng, tinh vi với tốc độ chậm.
Trong quá trình phát triển, các đô thị có những lộ trình khác nhau để đáp ứng nhu cầu đi lại theo đặc thù phát triển của vùng; tuy nhiên, các lựa chọn cuối cùng đều hướng tới giải quyết bằng phương tiện giao thông công cộng. Hầu hết vùng đô thị lớn có khu trung tâm được xây dựng từ lâu với đường sá chật hẹp, không thích ứng với nhu nhu cầu đi lại khi đô thị mở rộng. Đứng trước nhu cầu nâng cấp hạ tầng, mỗi đô thị lựa chọn cách thức riêng để chuyển đổi từ giao thông thô sơ sang giao thông cơ giới. Giữa thế kỷ 19, các nhà lãnh đạo ở Paris (Pháp) đã lựa chọn phương án cải tạo trung tâm đô thị ở quy mô lớn với hệ thống đường sá, cống rãnh được quy hoạch lại và mở rộng theo ý tưởng của Haussmann (1860). Những cải tạo được cho là thay đổi 60% bộ mặt Pari này được hưởng ứng và áp dụng ở Nga, tại St. Petersburg và Moscow và một số nơi khác ở châu Âu. Tuy nhiên, ý tưởng cải tạo lớn ở trung tâm chỉ được áp dụng hạn chế ở London (Anh quốc) do những vướng mắc đền bù giải phóng mặt bằng. Tuy nhiên, London lại là đô thị đầu tiên có hệ thống xe điện ngầm (năm 1870). Ba mươi năm sau, Paris mới bắt đầu xây dựng hệ thống xe điện ngầm bởi họ đã tập trung vào giải quyết nhu cầu đi lại bằng đường bộ và tàu điện trên mặt đất. Cho đến nay, hệ thống giao thông công cộng ở cả trung tâm Paris và London đều thuận tiện, có khả năng đáp ứng 70% tổng nhu cầu đi lại của vùng trung tâm và ngoại vi. Đường phố ở London thì hẹp hơn nhiều so với Paris song mạng lưới giao thông đường bộ vẫn vận hành khá tốt nhờ các nỗ lực cải tạo giao cắt, phân luồng tuyến giao thông, và kiểm soát phát triển không gian chặt chẽ.
Tại các nước đang phát triển hoặc mới công nghiệp hóa, việc đáp ứng nhu cầu đi lại ở trung tâm đô thị có những lựa chọn riêng trên cơ sở hiện trạng và những ràng buộc khác về vốn đầu tư, thời tiết, địa chất, công nghệ, và hiện trạng của mạng lưới đường nói riêng và cả hệ thống giao thông bao gồm cả các phương tiện giao thông hiện có. Singapore, Kualur Lumpur (Malaysia) lựa chọn phương án kết hợp nhiều hệ thống xe bus, đường sắt thường và đường sắt nhẹ trên cao. Đài Bắc (Đài Loan) lựa chọn hệ thống tàu điện ngầm đào nông kết hợp với xe buýt. Hong Kong kết hợp nhiều loại phương tiện đường sắt, xe buýt. Bắc Kinh, Thượng Hải (Trung Quốc), Seoul (Hàn Quốc) phát triển hệ thống tàu điện ngầm. Curtiba (Brazil) sử dụng hệ thống xe buýt lớn chạy nhanh trên đường riêng và đường sắt trên cao. Bangkok xây đường sắt trên cao và tàu điện ngầm. Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh cũng đang xem xét xây dựng những hệ thống như vậy.
Cuối thế kỷ 20, các nhà quản lý đô thị và môi truờng lo ngại xu hướng sử dụng xe hơi làm mất đi tính bền vững của đô thị. Hiện nay các đô thị lớn trên thế giới đều áp dụng chính sách kiềm chế sử dụng xe hơi ở trung tâm đô thị thông qua các biện pháp quản lý chặt việc đỗ xe cả trên đường phố và xây dựng các bãi đỗ công cộng. Bãi đỗ xe nhiều tầng ở trung tâm các đô thị giải quyết một phần sự khan hiếm không gian. Tuy nhiên, chúng làm tăng lựa chọn cho người lái xe vào khu vực này trong khi hệ thống đường sá ở đây không thể đáp ứng đòi hỏi không gian đi lại của xe hơi. Phí vào khu vực hạn chế đã được áp dụng tại Singapore từ năm 1975 và London học tập kinh nghiệm này để đánh thuế tắc nghẽn từ năm 2003(5). Bên cạnh đó, các thành phố này còn có chính sách hạn chế xây dựng bãi đỗ xe ở trung tâm dựa trên căn cứ sức “chịu tải” của hệ thống hạ tầng trung tâm đối với nhu cầu đi lại bằng xe hơi. Sau 4 năm quan sát ở London, thuế tắc nghẽn đã giúp giảm 15% tổng lượng xe lưu thông trong trung tâm vào ban ngày và tăng vận tốc lưu thông lên 30% (6).
Tại London, nguyên tắc kiểm soát phát triển nơi đỗ xe gồm có trần dưới và trần trên. Trần dưới yêu cầu mỗi cửa hàng hoặc trung tâm mua sắm có phải đáp ứng tối thiểu bao nhiêu chỗ đỗ xe cho mỗi mét vuông cửa hàng hoặc văn phòng. Trần dưới thay đổi tùy theo tính chất của loại công trình: rạp chiếu phim (5 chỗ ngồi/chỗ đỗ xe), cửa hàng bán đồ ăn uống (14m2/chỗ đỗ xe): nơi giải trí khác (22m2/chỗ đỗ xe). Nhìn chung, nơi có nhu cầu đỗ xe lâu phải có nhiều bãi đỗ xe và nơi đỗ xe ngắn hạn yêu cầu ít hơn. Ngược lại, mỗi khu vực lại bị giới hạn bởi số lượng tối đa (trần trên) diện tích bãi đỗ xe được xây dựng. Trần trên được áp dụng tùy theo hiện trạng hạ tầng của từng khu vực, nếu hạ tầng tốt, mật độ dân cư thấp sẽ có trần trên cao và ngược lại. Mặc dù các hệ số này thay đổi theo từng khu vực; tuy nhiên, nhìn chung giới hạn trên cho các bãi đỗ xe ở khu vực trung tâm chỉ bằng một phần ba so với khu vực ngoại vi. Ví dụ, các quận trung tâm London chỉ cho xây 1 chỗ đỗ trên 1000m2 diện tích mặt bằng (bất kể là bao nhiêu tầng), trong khi ở ngoại vi là 350m2/1 chỗ đỗ xe.
Giới hạn khả năng đáp ứng của hệ thống hạ tầng là cơ sở xây dựng chính sách đáp ứng nhu cầu đi lại. Với mỗi mức thu nhập khác nhau và hiện trạng hệ thống giao thông khác nhau, mức độ coi trọng của từng yếu tố trên cũng có thể thay đổi. Những hành vi của cá nhân khi lựa chọn phương tiện đi lại chính là đầu vào của người thiết kế hệ thống và xây dựng chiến lược, chính sách phát triển giao thông. Trên cơ sở những phân tích trên, chúng ta xem xét tham khảo một số đề xuất chiến lược đáp ứng nhu cầu đi lại của trung tâm đô thị lớn ở Việt Nam.
(Kỳ sau đăng tiếp)

Nguyễn Ngọc Hiếu