Quy trình QH đô thị và quá trình ra quyết định kiểm soát phát triển nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất
Nguyễn Ngọc Hiếu
Những ngày gần đây, việc quy hoạch cải tạo và dự án đầu tư ở công viên Thống Nhất đã trở thành tâm điểm của dư luận. Sau khi UBND thành phố Hà Nội đã quyết định giữ nguyên mục đích sử dụng công viên là nghỉ dưỡng, có lẽ chúng ta vẫn còn nhiều điều trăn trở đối với quy trình quy hoạch và ra quyết định phát triển hiện nay.
1. Bối cảnh
Công viên Thống nhất hiện là công viên lớn nhất (gần 50ha) ở nội đô và có ý nghĩa lớn nhất trong 32 công viên thành phố hiện nay. Về cả quy mô, tính hòan thiện, và vị trí nằm giữa trung tâm thủ đô, giao thông thuận tiện mà công viên trở thành địa điểm lựa chọn để nghỉ ngơi của của đông đảo nhân dân nội thành Hà Nội. Suốt gần năm thập kỷ qua, công viên Thống Nhất đóng vai trò như một lá phổi cải tạo môi trường ở phía Nam trung tâm cũ, nơi có mật độ dân cư rất cao và rất thiếu cây xanh như quận Đống Đa. Trên thực tế, công viên Thống Nhất đóng góp tới 81% cơ cấu cây xanh của quận Hai Bà Trưng và làm cho quận này có diện tích cây xanh bình quân gần gấp đôi so với tất cả các quận nội thành khác hiện nay (1.68m2/0.9m2) (xem ảnh vệ tinh dưới đây).
Sau khi công ty Tân Hoàng Minh và mới đây là công ty Vincom đề xuất cải tạo công viên Thống Nhất, đồng thời Sở Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội trình bày phương án cải tạo mở rộng vùng “động” cho các hoạt động vui chơi giải trí; dư luận và các chuyên gia đã có những phản hồi mạnh mẽ. Dù việc lấy ý kiến nhân dân về nhiệm vụ quy hoạch cải tạo chưa tiến hành như dự kiến, ngày 17/8/2007, ủy ban Nhân dân thành phố Hà Nội đã có công văn trả lời không thay đổi mục đích sử dụng làm nơi nghỉ ngơi thư giãn của công viên này.
Có thể nói, việc xã hội hóa công tác quản lý dịch vụ công như công viên để phục vụ các nhu cầu ngày càng tăng cho nhân dân là chủ trương đúng đắn. Quá trình đầu tư sử dụng nguồn vốn không phải từ Nhà nước dự kiến sẽ không gây thất thoát lãng phí; dự án do doanh nghiệp có kinh nghiệm phát triển bất động sản hay vận tải công cộng đầu tư khi có hiệu quả cũng có nghĩa phục vụ được nhu cầu của xã hội. Nhiệm vụ cải tạo được cơ quan tư vấn cho UBND là Sở Quy hoạch Kiến trúc thành phố Hà Nội đệ trình chắc đã có những thẩm định về mặt chuyên môn.
Tuy nhiên, khi đề án cải tạo công viên được đưa ra, các chuyên gia quản lý, chuyên gia quy hoạch, kiến trúc sư cảnh quan, các nhà khoa học về môi trường, về xã hội học bậc ‘cây đa cây đề’ đã lên tiếng. Các hội nghề nghiệp của cả trung ương và địa phương như Tổng hội Xây dựng, Hội Quy hoạch Xây dựng Đô thị, một số tổ chức quốc tế và những nhà nghiên cứu trong và ngoài nước cũng phản đối ý tưởng biến công viên này thành nơi giải trí cao cấp. Vậy tại sao có nhiều nhà khoa học, nhà quản lý và cộng đồng dân cư xung quanh phản đối như vậyư
Thông qua dự án cải tạo công viên Thống Nhất, bài viết phân tích những vấn đề của quy trình quy hoạch và quá trình ra quyết định phát triển so với mô hình quy hoạch đồng thuận và minh bạch mà chúng ta cùng hướng tới.
2. Cơ sở để cải tạo công viên Thống Nhất
a. Cơ sở cải tạo theo mô hình nhu cầu
Vấn đề quan tâm đầu tiên khi quy hoạch cải tạo là phải đánh giá hiện trạng sử dụng, xây dựng quan điểm cải tạo căn cứ theo hiện trạng, cơ sở lý thuyết và quan điểm cải tạo. Điều này liên quan đến những khái niệm căn bản về công viên và mô hình tính toán về nhu cầu sử dụng. Khi những ý kiến phản đối đến từ người dân ngày càng tăng, chúng ta thử lập một mô hình sơ bộ tính toán về nhu cầu sử dụng để làm căn cứ cải tạo.
Với quy mô lớn và vị trí trung tâm, công viên Thống Nhất có đối tượng sử dụng rất đa dạng. Thông thường, những người sử dụng công viên được chia làm ba nhóm: thường xuyên, bán thường xuyên, và không thường xuyên với cơ cấu, số lượng mỗi nhóm phụ thuộc vào đặc thù về vị trí, về quy mô, cũng như tương quan về chất lượng, dịch vụ của công viên này so với các công viên khác trong khu vực.
Nhu cầu đến công viên định kỳ được coi là của các cư dân lân cận như thư giãn, tập thể dục buổi sáng, đi dạo buổi chiều. Đây là nhu cầu khó hoặc không thể thay thế được bởi cư dân ở xung quanh không có địa điểm khác để thỏa mãn các nhu cầu nghỉ ngơi tái tạo sức khỏe. Cư dân ở rất gần thường đến công viên thường xuyên (3-4 lần trong 1 tháng trở lên) bằng phương tiện thô sơ hoặc đi bộ; cư dân ở xa hơn đến công viên ít thường xuyên hơn (1-2 lần trong một tháng trở xuống hay còn gọi là bán thường xuyên).
Ngoài hai nhóm có tính định kỳ trên, công viên có quy mô lớn như công viên Thống Nhất còn đón khách không thường xuyên như khách du lịch và cư dân từ khắp nơi trong thành phố. Họ đến đây không vì tính cấp thiết nghỉ dưỡng thường xuyên mà để tham quan, tham gia các hoạt động lễ hội có tính mùa vụ như các triển lãm cây cảnh, hoạt động văn hóa-nghệ thuật tổ chức ngoài trời. Thông thường nhóm này đến từ xa và do đó phải sử dụng phương tiện giao thông chứ không đi bộ. Số lượng người đến trong các dịp như vậy phụ thuộc vào nội dung sự kiện được tổ chức ở đây.
Sử dụng mô hình xác suất người sử dụng công viên để nghỉ dưỡng theo cự ly, ta giả định như 80% cư dân trong bán kính đi bộ 500m (đi bộ 5-7 phút) sử dụng công viên như một nơi nghỉ dưỡng thường xuyên (1); với bán kính từ 500 - 1000m (đi bộ 10-15 phút) là 40% (2), và bán kính 1000-2000m là 20%. (nếu có công viên thay thế thì chia đôi khu vực chồng lấn có công viên khác). áp dụng mô hình trên vào công viên Thống Nhất, ta có diện tích phục vụ tính theo cự ly của cả hai nhu cầu thường xuyên và bán thường xuyên là 1778 ha với số người sử dụng thường xuyên tương ứng là gần 15 vạn người thuộc ba quận Đống Đa (gần 40%), Hai Bà Trưng (gần 40%), và Thanh Xuân (gần10%), (xem mô hình bên trên).
Đối với các dịch vụ đặc thù, nhu cầu không thường xuyên có thể bao gồm cư dân cả nội thành với bán kính lên đến 10km. Tuy nhiên nhu cầu này không ổn định và không tính theo cơ sở đơn vị ở mà tính theo sức chứa/thu hút của từng hoạt động hoặc tính theo nhu cầu thị hiếu tiêu dùng.
Như vậy, nhóm sử dụng sử dụng công viên Thống Nhất định kỳ là khá lớn. Mô hình tương tự ở các quốc gia khác cũng cho thấy hầu hết các công viên đều quan sát được nhu cầu sử dụng công viên của cư dân địa phương để nghỉ dưỡng thư giãn lớn hơn nhiều so với nhu cầu của khách du lịch hoặc cư dân ở xa đến.
Dù việc cải tạo công viên Thống Nhất chưa được điều tra xã hội học hay lấy ý kiến cộng đồng, chúng ta vẫn có thể tham khảo kết quả khảo sát nghiên cứu lập quy hoạch tổng thể cho thủ đô Hà Nội tiến hành năm 2005. Số liệu tính toán dựa trên 20’000 mẫu ngẫu nhiên từ hộ gia đình Hà Nội và vùng lân cận cho thấy cư dân Hà Nội, nhất là khu vực trung tâm rất thiếu không gian để đi bộ, thư giãn, nghỉ ngơi ; trên 91% số dân được phỏng vấn điều kiện tiếp cận công viên, không gian xanh là quan trọng hoặc rất quan trọng trong cuộc sống của họ. Mong muốn của họ là có thêm chỗ chơi thường xuyên cho trẻ em là ưu tiên số một trong các tiện nghi cần được nâng cấp ở các công viên hiện có, kế đến là các chức năng khác như đi dạo, sân tập thể dục thể thao và chỗ nghỉ ngơi .
Dựa vào mô hình trên, chúng ta có thể đánh giá chức năng nghỉ dưỡng là nổi trội của công viên Thống Nhất với số lượng trên 15 vạn có nhu cầu nghỉ dưỡng định kỳ. Điều tra xã hội học về nhu cầu sử dụng cũng cho thấy đa số cư dân Hà Nội mong có thêm công viên, đường dạo phục vụ nhu cầu nghỉ dưỡng. Qua đó, chúng ta có thể hiểu tại sao có cộng đồng dân cư băn khoăn về việc cải tạo công viên Thống Nhất như vậy.
b. Cơ sở cải tạo, mô hình cải tạo
Công viên (từ Hán-Việt là gong yuan) có nghĩa là vườn công cộng, có mục đích tạo lập lại sự cân bằng về tự nhiên, cải tạo vi khí hậu, cung cấp nơi nghỉ ngơi thư giãn, hồi phục sức khỏe cho cư dân trong khu vực và đô thị nói chung. Theo từ điển bách khoa toàn thư tiếng Anh thì chức năng chính của công viên (park) là nghỉ ngơi, thư giãn gắn kết trên nền tảng không gian tự nhiên, không gian mở với cây xanh, vườn hoa, mặt nước, sân chơi chung, khu vực cắm trại và các khu vực dành để giải trí mang tính hồi phục sức khỏe (recreation). Công viên là một sản phẩm hàng hóa công cộng đặc thù phải được quản lý phục vụ lợi ích chung. Đặc thù của công viên là tọa lạc trên đất đai sở hữu chung và phải mở cho công chúng được vào.
Bên cạnh nhu cầu dân cư, căn cứ để thiết kế cải tạo là khái niệm hay quan điểm và hệ thống giá trị. Căn cứ này dựa trên cơ sở xác lập mối quan hệ của công viên với cả đô thị trong một tầm nhìn lâu dài. Trên cơ sở thực tiễn vừa qua, có thể nói cải tạo công viên Thống Nhất nằm đâu đó giữa ba quan điểm khái quát như sau:
- Quan điểm thứ nhất cho rằng trung tâm thành phố thiếu không gian xanh và tĩnh lặng để hồi phục sức khỏe cộng đồng. Công viên chính là khu “vườn” ở trung tâm thành phố với ưu tiên phục vụ nhu cầu nghỉ dưỡng, cân bằng sinh thái phục vụ cho môi trường quá thiếu cây xanh, quá thừa yếu tố “động” để nhân dân “hồi phục” sức khỏe.
- Quan điểm thứ hai cho rằng trung tâm thành phố thiếu bãi đỗ xe, thiếu không gian đa chức năng mà việc khai thác quỹ đất ở công viên hiện nay chưa hiệu quả kinh tế. Vì vậy cần tận dụng khai thác hợp lý không gian ngầm hoặc một số khu vực để phục vụ khách du lịch và nhu cầu giải trí, tăng thu nhập và việc làm, đáp ứng nhu cầu giải trí đa dạng và ngày càng tăng của nhân dân, tiếp cận hội nhập với thế giới thông qua các hoạt động văn hóa nghệ thuật và dịch vụ có tính chuyên nghiệp, hiện đại.
- Quan điểm thứ ba cho rằng trung tâm thành phố cần khai thác một cách hài hòa không gian đa chức năng thì cần dần dần bổ sung một số dịch vụ và hoạt động mang yếu tố “động” trên cơ sở cơ cấu “tĩnh” chủ đạo hiện nay là công viên; giải quyết hài hòa các mục tiêu, các nhóm nhu cầu khác biệt trên cơ sở những điều kiện sẵn có, phục vụ tốt hơn nhu cầu thiết yếu về sức khỏe của bản thân cộng đồng địa phương và yêu cầu phát triển du lịch, phát triển kinh tế và sức khỏe cộng đồng.
Đối với quan điểm thứ nhất, việc quy hoạch cải tạo không thay đổi chức năng của công viên hiện nay mà chú trọng phục vụ tính cân bằng trong đời sống đô thị. Với Hà Nội, điều này thật có ý nghĩa quan trọng bởi trên thực tế, năm 2004, diện tích cây xanh bình quân chung tại 9 quận Hà Nội là 0.9m2 . Diện tích này chỉ bằng 1/20-1/30 lần những đô thị tiên tiến có môi trường sống tốt trên thế giới (London 27m2/người và New York là 29m2/người).
Các phương án cải tạo sẽ ưu tiên bổ sung các hạng mục nơi vui chơi cho trẻ em và gia đình, một số tiện nghi như nhà vệ sinh công cộng, quản lý chặt chẽ môi trường văn hóa, an ninh để nơi đây trở thành môi trường thư giãn tốt hơn cho mọi đối tượng. Mô hình thứ nhất không đòi hỏi đầu tư thêm đáng kể mà chỉ tập trung cải tiến cách thức quản lý. Làm sao cho đơn vị có thêm động lực, có thể thêm thu nhập khi cho thuê mặt bằng tổ chức các hoạt động văn hóa, lễ hội để đảm bảo nguồn thu phục vụ lợi ích công cộng. Đây là mô hình phổ biến của các công viên trung tâm ở các đô thị lớn trên thế giới.
Đối với quan điểm thứ hai, cần bổ sung cho công viên các hoạt động giải trí và dịch vụ cao cấp có tính khám phá, thử thách (mô hình công viên giải trí kiểu Disney land). ý tưởng của công viên loại này là phục vụ nhu cầu giải trí của nhiều nhóm đối tượng, đặc biệt là trẻ em, thanh niên trong công viên. Mặc dù không có nhiều không gian yên tĩnh nhưng công viên này cũng tạo ra sự thay đổi trong nhịp sống thường ngày và cũng là một hình thức nghỉ ngơi hấp dẫn. Công viên giải trí thường đặt ở trung tâm các đô thị nhỏ vệ tinh của đô thị lớn, có chức năng chuyên làm du lịch. Trên thế giới cũng chưa có nơi nào đặt công viên giải trí lớn vào trung tâm đô thị lớn do sự quá tải về giao thông và nhiều lý do khác, đặc biệt là khi mọi người cần sự yên tĩnh để lấy lại cân bằng khi yếu tố động đã quá thừa.
Mô hình thứ hai đòi hỏi việc đầu tư lớn, có thể quá sức ngân sách của chính quyền đô thị. Chính vì vậy thành phố Hà Nội chủ trương kêu gọi vốn đầu tư từ xã hội để phục vụ yêu cầu đầu tư tập trung, quản lý chặt chẽ bằng đồng vốn tư nhân đảm bảo hiệu quả khai thác cao hơn đầu tư công cộng. Khi đầu tư lớn, doanh nghiệp thường yêu cầu ưu tiên khai thác sử dụng mặt bằng như khai thác thương mại (độc quyền) không gian và cảnh quan công viên (yếu tố rất thiếu ở trung tâm Hà Nội) để làm các dịch vụ như bãi để xe, nhà hàng cao cấp trong không gian vườn, siêu thị để kết hợp tiềm năng khách hàng đi chơi kết hợp ăn uống và mua sắm. Mô hình thứ hai ít tính công cộng hơn do hoạt động giải trí cao cấp không nằm trong diện hàng hóa thiết yếu cho cuộc sống đòi hỏi phải được chính quyền hỗ trợ. Đối tượng phục vụ của nhóm này có khả năng chi trả cao có thể chi trả thêm để đi xa hơn.
Đối với quan điểm thứ ba, việc cải tạo sẽ tính toán bổ sung một số hạng mục với quy mô nhất định làm tăng cường tính hấp dẫn cho không chỉ thanh niên mà cả các gia đình có trẻ em ở nhiều độ tuổi khác nhau được nghỉ ngơi và giải trí đa dạng hơn. Tuy nhiên, những hoạt động như vậy không làm ảnh hưởng đến môi trường thư giãn và tính chất nghỉ ngơi mang tính tĩnh lặng, cân bằng của công viên.
Mô hình thứ ba không yêu cầu đầu tư lớn nhưng cũng cần đầu tư nhất định với sự bổ sung một số hạng mục vào các trang thiết bị, tiện nghi sẵn có. Các hoạt động giải trí “động” bổ sung vào một số khu vực ở quy mô vừa phải sẽ không cần đến doanh nghiệp bên ngoài độc quyền khai thác mà có thể chỉ cần đấu thầu một số hạng mục cụ thể. Sự gia tăng họat động đa dạng sẽ dẫn tới bổ sung đáng kể yếu tố còn thiếu ở công viên này là bãi gửi xe, nhà vệ sinh công cộng, các khu vực chơi dành riêng cho trẻ nhỏ và trẻ cùng gia đình. Mô hình thứ ba cũng ít tính công cộng hơn mô hình đầu tiên, nhưng nó là nguồn thu bổ sung tại chỗ cho công tác quản lý.
Việc lựa chọn mô hình cải tạo là quan trọng, bởi nó chi phối các phương án thiết kế. Đối với công viên Thống Nhất, và quan điểm của UBND thành phố Hà Nội mới đây đã khẳng định mô hình thứ 2 bị loại bỏ. Vấn đề là UBND sẽ lựa chọn mô hình nào để điều hòa các nhu cầu trước mắt và lâu dài, giải quyết các mối quan hệ đa chiều để phục vụ được đa số nhân dân cũng như phục vụ nhu cầu cục bộ cư dân xung quanh. Điều này liên quan đến quá trình ra quyết định
3. Quá trình ra quyết định
Cơ sở quy hoạch cải tạo là yếu tố quan trọng, song từ đề án đến triển khai còn một yếu tố không kém phần quan trọng là quá trình ra quyết định. Trên thực tế, quá trình ra quyết định với những dự án lớn luôn thu hút sự quan tâm của công chúng, nhưng công chúng lại ít khi biết quy trình ra quyết định về “số phận” của những công viên họ đang sử dụng diễn ra như thế nào. Sự lo ngại rằng đằng sau những đề xuất cải tạo “vùng động” và “vùng tĩnh” có thể dẫn đến những “hàng rào mới ngăn cách giàu nghèo” hay sự biến tướng của quá trình “xẻ thịt” ở công viên Tuổi trẻ hay vườn thú Hà Nội, giống như KTS Thanh Bình ở Đại học Deakin, Australia1 đã nêu là biểu hiện của người dân không được rõ vai trò tham gia của mình. Điều này phải chăng gây nên những lo ngại được cảnh báo từ các chuyên gia, các nhà quản lý có nhiều năm thâm niên ngay từ trong bộ máy hành chính nhà nước như TS Phạm Sỹ Liêm, nguyên Phó Chủ tịch UBND thành phố và nguyên Thứ trưởng Bộ Xây dựng, TS. KTS. Trần Ngọc Chính, Thứ trưởng Bộ XD, hay TS. Đào Ngọc Nghiêm, nguyên Giám đốc Sở Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội cùng rất nhiều “cây đa cây đề khác nữa”. Chúng ta sẽ phân tích quy trình làm quy hoạch và quy trình ra quyết định hành chính liên quan đến lập và thực thi quy hoạch.
a. Quy trình quy hoạch
Có thể nhận thấy sự hội tụ của lo ngại trong lĩnh vực quy hoạch trên bắt nguồn từ hai vấn đề là bản chất pháp lý của quy hoạch và quá trình lập quy hoạch.
Hiện nay quá trình làm quy hoạch ở hầu hết các nước có nền kinh tế thị trường, dù có hay không có tính ràng buộc, bắt buộc phải thực thi đều ít nhiều lấy sự đồng thuận hay sự tham gia của cộng đồng làm căn bản. Quy hoạch là một ngành đặc thù có nhiều cách hiểu, nhiều phương án, lại động chạm quyền lợi rất nhiều bên nên nếu không có cơ sở pháp lý chặt chẽ rất khó thực hiện. Tuy nhiên, một khi cộng đồng đã tham gia và có ý kiến và được kiểm soát thì nó trở nên có tính pháp lý (legitimacy) và dễ dàng triển khai hơn bởi nó dựa trên ý chí của đa số. Quy hoạch ở Việt Nam sau Luật Xây dựng năm 2004 và Nghị định 08-2005 của Chính phủ cũng đã quy định khi lập quy hoạch chi tiết phải có sự tham gia của cộng đồng. Tuy nhiên, quy định này ở Luật Xây dựng rất chung chung, kể cả ở văn bản dưới luật là Nghị định cũng chỉ yêu cầu UBND cấp huyện tổ chức lấy ý kiến về “nhiệm vụ quy hoạch chi tiết” thông qua “đại diện tổ dân phố” và “ủy ban nhân dân cấp xã” (khỏan 2, điều 22, Nghị định 08/2005/NĐ/CP).
Trong khi đó, luật quy hoạch của các quốc gia khác ví dụ như Anh, Thụy điển, Hoa Kỳ rất coi trọng quá trình tham gia của cộng đồng và quy định chi tiết, chặt chẽ quá trình lấy ý kiến bao gồm cả thời hạn, nội dung, và giám sát kết quả lấy ý kiến cộng đồng. Do mỗi quốc gia có một hệ thống luật pháp riêng dựa trên đặc thù của tổ chức chính quyền địa phương và hệ thống hành chính nên khó có thể so sánh một cách đầy đủ. Sơ đồ tr.33 là một mô hình quy hoạch cải tạo công viên với sự tham gia cộng đồng một cách thực chất tại hạt Fairfax, tiểu bang Virginia, Hoa Kỳ:
Thông thường, những mô hình như vậy thường có sáu tiêu chí để được coi là có sự tham gia của cộng đồng:
- Cộng đồng và cá nhân bị điều chỉnh bởi quy hoạch được tham gia trực tiếp, không cần phải thông qua đại diện mới được có ý kiến (khác với quy định ở Việt Nam hiện nay);
- “Vấn đề” (problem) tức là lý do cần cải tạo được xây dựng trên cơ sở tham khảo ý kiến từ cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm vụ quy hoạch chi tiết),
- ý đồ mục tiêu cải tạo (concept) phải được lấy ý kiến của cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm vụ quy hoạch chi tiết);
- Các phương án so sánh cải tạo (alternatives) phải được lấy ý kiến trước khi hội đồng xét duyệt lựa chọn (Việt Nam không quy định);
- Sau khi dự thảo phương án được chọn ra (draft plan), cộng đồng được quyền có các ý kiến phản hồi để đóng góp và nó phải được phản ánh khi trình duyệt cuối cùng (Việt Nam không quy định).
- Các quy trình trên có thời hạn và kế hoạch cụ thể, cách thức lấy ý kiến cụ thể đủ để cộng đồng cho ý kiến (Việt Nam không quy định).
Có thể nói các nước phát triển lựa chọn cách thức để thể chế hóa phương án quy hoạch của họ dựa vào nguyên tắc đồng thuận và minh bạch. Mỗi quốc gia và hệ thống quy hoạch có cách lựa chọn khác nhau để quy hoạch của mình có tính pháp lý (legitimacy). Trước kia hệ thống quy hoạch của Việt Nam chỉ cần Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân thông qua, phê duyệt là có giá trị pháp lý (thực ra là phải thông qua ở cả tỉnh ủy hoặc thành ủy), còn hiện nay là có thêm sự tham gia của cộng đồng. So sánh trên cho thấy để quy hoạch ở Việt Nam có sự tham gia của cộng đồng như ở các quốc gia phát triển còn là một quá trình lâu dài.
Tuy nhiên, nếu không xác định đây là con đường đi tới thì ngay ở dự án công viên Thống Nhất đã xuất hiện những quan ngại về quá trình lập quy hoạch. Thứ nhất, trong cuộc họp trình bày phương án cải tạo, ý kiến từ cộng đồng và các nhà khoa học hỏi về cơ sở của việc quy hoạch có dựa trên điều tra xã hội học về nguyện vọng của những người đang sử dụng không (cơ sở thực tiễn). Thứ hai, về ý tưởng chủ trương cải tạo, mọi người đã thắc mắc thế nào là “thiết kế cảnh quan hiện đại”, quan điểm này xuất phát từ đâu (quan điểm cải tạo). Thứ ba, phương án cải tạo với cơ sở phân chia vùng động và vùng tĩnh là gì, tại sao đề án cải tạo không xây dựng các phương án lựa chọn riêng biệt theo quan điểm để đánh giá. Có thể nói dự án công viên Thống Nhất là một liều thuốc thử cho quy trình làm quy hoạch với sự tham gia của cộng đồng hiện nay.
b. Quá trình ra quyết định
Trong giai đoạn trước, các dự án phát triển nằm trong chương trình kế hoạch sẽ được thông qua nhanh chóng. Vấn đề chậm trễ thường nằm ở các giải pháp kỹ thuật và thu xếp tài chính để đầu tư. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, dự án thông qua được hay không lại phải xét tới góc độ nó sẽ đem lợi cho ai, có cho đa số không hay chỉ cho một nhóm, và cũng có thể một nhóm lợi ích nhất định chịu thiệt hại. Về bản chất, đây là bài toán lợi ích nhóm. Thông thường, cơ chế dân chủ đòi hỏi sự cân nhắc lợi hại được giải quyết công khai tại nghị trường. Mỗi đề xuất phát triển hay hạn chế phát triển được mổ xẻ và phản biện công khai tại hội đồng thành phố, với mỗi đại biểu dân cử lên tiếng bảo vệ cho các nhóm lợi ích họ đại diện, ví dụ các cộng đồng, các ngành, giới nhất định. Trên lý thuyết, dự án thông qua có nghĩa là người đề xuất phải thuyết phục được đa số về lợi ích cho nhóm của mình được chia sẻ chung với xã hội, và chứng minh rằng nó tốt hơn các phương án khác trong thời điểm đó.
Từ thập niên 80 thế kỷ trước tới nay, đô thị tại các nước phát triển đã thay đổi từ một chiều sang đa chiều. Chính quyền đô thị không đủ sức, không cần thiết, và không hiệu quả nếu tự mình làm hết mọi việc. Những việc chung được doanh nghiệp và cộng đồng chia sẻ và chính quyền giữ vai trò trung tâm để định hướng và giám sát. Khái niệm quản lý (management) được thay bằng điều hành và phối hợp (governance). Doanh nghiệp (đại diện cho tư bản) luôn luôn phải liên minh với quyền lực chính trị để kinh doanh sinh lời. Liên minh này được tác giả Elkin (1987) và Stone (1993) gọi là một thứ “định chế đô thị” (urban regime). Định chế này ra đời cùng với sự tự chủ của chính quyền đô thị về rất nhiều mặt và đồng thời là trách nhiệm nặng hơn. Với trách nhiệm đó, chính quyền đô thị rất cần nguồn tài chính dồi dào và cũng phải thương mại hóa các hoạt động của nó ở một phạm vi nhất định. Sự liên minh là hai chiều bởi các doanh nghiệp dồi dào nguồn “tư bản” (nguồn vốn) cần quyền lực, còn thì chính quyền đô thị cần “liên minh” với các doanh nghiệp để kiếm tiền chi trả cho các hoạt động của họ. Khi doanh nghiệp càng mạnh, mối quan hệ này càng chặt chẽ, thậm chí là chính quyền còn phụ thuộc vào một số doanh nghiệp.
Tuy nhiên vấn đề nằm ở định chế này được kiểm soát ra sao. Nhìn chung, không ai có thể điều chỉnh các liên minh giữa các doanh nghiệp và các chính trị gia hay ứng viên tiềm năng bởi đó là lựa chọn của cá nhân, theo quan hệ và sở thích riêng không bị điều chỉnh bởi luật hành chính. Tuy nhiên, về nguyên tắc chỉ có một cách duy nhất là minh bạch hóa quá trình ra quyết định để mỗi dự án tự giải trình (accountability) cho người chủ của đô thị là nhân dân thông qua cơ chế đại diện là hội đồng thành phố (city council) và công luận (public). Trên nguyên tắc này, các nguyên tắc thương lượng để đền bù cho dự án phát triển hay không cho phát triển được công khai. Quá trình thương lượng có thể được giữ kín, song kết quả thương lượng phải được công bố chi tiết để công luận giám sát.
Nhìn ra bên ngoài, trong giai đoạn đầu chuyển đổi ở Trung Quốc, khi thể chế cũ còn ảnh hưởng quá lớn thì việc ra quyết định sau “các cánh cửa đóng kín” đôi khi có thể dẫn tới những quyết định tốt; tuy nhiên, nếu tiếp tục duy trì nó thì quả là sự cầu may. Trong lĩnh vực kiểm soát phát triển đô thị, các học giả như Xu J., Ma, L. đã phân tích những bài học về những dự án được quyết định theo kiểu này, dẫn đến việc chính trị hóa những vấn đề thuộc về hành chính hoặc kỹ thuật. Với bản chất tùy nghi (discretion) của các cơ quan kiểm soát quy hoạch và tính linh động (flexibility) của phương án quy hoạch, những hậu quả có thể trông thấy được của hệ thống kiểm soát quy hoạch ở thành phố Quảng Châu hay ở nhiều đô thị của Trung Quốc là từ các tuyên bố mục tiêu cho đến hiện thực là khác xa nhau. Hiện nay, dự thảo luật quy hoạch mới của Trung Quốc cũng đã nhấn mạnh phương pháp làm quy hoạch từ dưới lên và yêu cầu minh bạch trong quá trình ra quyết định. ở Việt Nam, KTS Thanh Bình cũng đã lấy ví dụ về các doanh nghiệp không công bố rõ ràng những “quà tặng” cho thành phố và cư dân địa phương trong các dự án nâng cấp công viên, và khi dự án triển khai, với lý do thiếu tiền, trượt giá, các hạng mục này bị bỏ qua khi sự đã rồi.
Những quyết định quan trọng về phát triển đô thị ở Hà Nội (và các đô thị khác) nhìn chung được xem xét và quyết định bởi thường vụ Thành ủy, Hội đồng Nhân dân và ủy ban Nhân dân. Những quyết nghị tập thể có ưu điểm tránh được những sai sót từ một phía hay lợi ích cục bộ nhưng đôi khi cũng bó buộc những sáng tạo và quyết đoán trong điều hành. Xu hướng đổi mới của Chính phủ hiện nay là đề cao trách nhiệm cá nhân và tôn trọng ý kiến tập thể. Đối với lĩnh vực phát triển đô thị, đề cao trách nhiệm ở đây có lẽ là trách nhiệm giải trình. Cụ thể là vấn đề làm sao hoàn thiện cơ chế đảm bảo để các dự án được mổ xẻ một cách minh bạch trước Hội đồng, (hầu như) không thiên vị và đặt lợi ích chung, lợi ích lâu dài lên trên lợi ích nhóm và lợi ích trước mắt.
4. Kết luận
Quy trình lập, xét duyệt quy hoạch để đảm bảo tính phục vụ, tính minh bạch và đồng thuận là cơ sở để nhân dân thực hiện quyền tham gia đóng góp, khi nhân dân là người chủ, người sử dụng các công trình có tính công cộng và tính xã hội cao như công viên. Khi một khách hàng vào quán cắt tóc, người thợ trước khi cắt cần phải hỏi xem người được cắt muốn bộ tóc của mình như thế nào. Nếu yêu cầu rõ ràng là không hợp lý, người cắt tóc sẽ hướng dẫn và cũng sẽ đưa ra một số mẫu để người chủ của mái tóc lựa chọn. Khi đã chọn xong kiểu, người cắt tóc cũng cần trao đổi sẽ làm thế nào để có được kiểu như ý muốn. Trong quá trình làm, người chủ cũng cần theo dõi và sửa đổi những khiếm khuyết cho đến khi hoàn thiện. Chính quyền đô thị được tổ chức để giải quyết những vấn đề ở cấp độ toàn đô thị, liên khu vực, có liên quan mật thiết đến đông đảo cư dân, có tính thiết yếu cho sự tồn tại và phát triển ở đô thị. Người dân luôn mong muốn chính quyền của mình phục vụ nhân dân như người thợ cắt tóc với khách hàng, với nhân dân là người chủ đích thực của tác phẩm của công tác quản lý đô thị.
Bài viết này không nhằm mục đích ủng hộ hay phê phán một quyết định cụ thể mà nhằm cung cấp thông tin cho những người quan tâm ở cả khía cạnh chuyên môn và quản lý. Hy vọng rằng những thông tin này giúp các nhà quản lý tham khảo và hoàn thiện hơn nữa quy trình lập, xét duyệt quy hoạch và ra quyết định kiểm soát phát triển ở Hà Nội cũng như ở Việt Nam, hướng tới một hệ thống quy hoạch đồng thuận, nâng cao giá trị pháp lý cũng như minh bạch của hệ thống thể chế nói chung. Trong dữ liệu sử dụng để tính toán còn có một số yếu tố chưa đầy đủ do thông tin thu thập từ nhiều nguồn chưa chính thức. Bản thân tác giả cũng không tham dự và nghe thuyết trình của đại diện Sở Quy hoạch Kiến trúc về dự án quy hoạch cải tạo công viên này nên có thể những thông tin khai thác qua internet chưa đầy đủ và hạn chế.
|
